Подвійне громадянство: реальні чи уявні загрози для безпеки України?

Коли країна знаходиться у стані війни, звичайне для Європи явище подвійного громадянства стає загрозою для держави. У чому могла переконатися і Україна: з одного боку, Росія виявляє турботу про безпеку російських громадян, з іншого - в подіях у Криму та на Сході беруть участь громадяни, які володіють двома паспортами. Чи може дивувати така ситуація? Ще багато років тому експерти і аналітики попереджали про виклики та загрози, які несе інститут біпатризму (множинного громадянства): набуття лояльності до іншій країні разом з отриманням її паспорта, виконання публічних функцій в Україні носіями громадянства інших держав, формування сприятливого фону для розвитку сепаратизму. І цілком природною є вкрай негативна реакція суспільства, коли українці дізнаються про іноземне громадянство можновладців і чиновників. (Нагадаємо тільки про два публічних скандалах, пов'язаних з особами з оточення Януковича, - надання ізраїльського громадянства екс-міністру енергетики Е.Ставицькому і сербського - бізнесменові С.Курченко).

Перш за все, необхідно чітко сказати: згідно з нормами міжнародного права, держави можуть вибрати політику запобігання множинного громадянства і навіть заборонити його або, навпаки, визнати такий статус. Цей вибір обумовлений їх географічним розташуванням, історико-культурними особливостями, демографічною структурою населення.

У Європі є держави, які дозволяють множинне громадянство (наприклад, Іспанія, Франція, які підтримують зв'язки з населенням держав - колишніх колоній, укладаючи при цьому двосторонні договори). Інші країни (наприклад, Вірменія, Литва, Румунія, Угорщина, Фінляндія, Швеція) дозволяють множинне громадянство за певних умов: цей статус здебільшого отримують особи етнічного походження, що асоціюється з "материнською державою", тобто представники діаспори.

У той же час є ряд товариств (наприклад, Австрія, Данія, Німеччина, Білорусь, Росія), в яких множинне громадянство не визнається. Умовою отримання громадянства зазначених країн є не тільки декларація про відмову від громадянства іншої країни, а й надання відповідних підтверджуючих документів.

Практика багатьох країн свідчить, що володіння множинним громадянством - справа звичайна, зокрема, якщо людина має батьків з різних країн, проживає в колишній колонії певної метрополії чи взагалі є "громадянином Всесвіту".

Разом з тим, крім суто ліберальних і економічних аргументів на користь такого статусу - ухилення від сплати податків в "міноритарній" державі, користування правами щодо працевлаштування, отримання освіти, вільного пересування - слід мати на увазі спокусу ухилення від військового обов'язку в країні постійного проживання. Це було продемонстровано влітку ц.р., наприклад, на Закарпатті та Буковині, де чоловіки призовного віку використовували статус іноземного громадянина, щоб перечекати хвилю мобілізації в Україні в сусідніх державах. Ще більша загроза полягає в тому, що, володіючи іноземним паспортом, можна ховатися від відповідальності за злочини, скоєні на території однієї держави, в інших країнах.

Але коли країна перебуває в стані військового конфлікту з одним сусідом, а на протилежних прикордонних територіях місцями звучать інспіровані ззовні сепаратистські заяви, звичайне для Європи явище біпатризму набуває іншого звучання. Зокрема, окрім війни та іреденти, дані про факти шпигунства змушують задуматися про можливості співпраці громадян інших країн з їх спецслужбами.

Навіть якщо вважати таку ймовірність несуттєвою або ж примиритися з фактом, що шпигунство "не має національного забарвлення", все одно виникає питання вибору лояльності особами, присягаю на вірність двом державам. Тим більше досвід Криму та Донбасу показав, що "референдумну демократію" можна використовувати для формування квазідержавних утворень нібито для захисту етнічних неукраїнців або ж неукраїномовних громадян.

Зараз в нашій державі інститут громадянства регулюється редакцією Закону "Про громадянство України" від 18 січня 2001 року, який, незважаючи на фіксацію принципу "єдиного громадянства", не містить норми про неприпустимість випадків множинного громадянства.

Зауважимо, що положення про єдине громадянство з'явилося в законодавстві України запозиченням із законодавства СРСР, в якому це явище було пов'язане з його федеративним устроєм, а не із зовнішнім фактором - громадянством іноземної держави. Тобто якщо українець набув громадянства іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визнається лише її громадянином, що означає не заборона подвійного громадянства, а його невизнання. Разом з тим, добровільне набуття повнолітнім особою громадянства іншої країни є підставою для втрати українського, але цю норму складно застосовувати, беручи до уваги відсутність механізму підтвердження отримання іноземного громадянства.

Протягом останніх років у Верховній Раді було зареєстровано кілька законопроектів. Загалом, вони пропонують ввести принцип заборони множинного громадянства в Україні, зобов'язати громадянина повідомляти державі про отримання іншого громадянства, ввести обмеження щодо роботи в органах державної влади та місцевого самоврядування для осіб, які одночасно з громадянством України перебувають у громадянстві (підданстві) іншої держави, або близькі родичі яких мають такий статус.

Наприклад, 7 лютого 2014, тобто напередодні кривавих подій на Майдані, депутати від фракції "Батькіщина" О.Бригинець, Л.Емец і А.Павловський, мотивовані оприлюдненої депутатом Європарламенту Р.Хармс інформацією про нібито множині громадянства М.Азарова та А.Клюєва, зареєстрували законопроект, яким передбачена кримінальна відповідальність у вигляді штрафу або позбавлення волі. Очікувалося, що найбільшу відповідальність понесуть високі посадові особи, які мають доступ до державної таємниці. Така логіка властива законопроекту, зареєстрованого в липні ц.р. народним депутатом М.Катеринчуком.

У минулий четвер, 27 листопада, виступаючи у Верховній Раді з позачерговим посланням про зовнішнє і внутрішнє становище України, президент П.Порошенко озвучив ідею залучити для роботи на державних посадах громадян інших держав - "шляхом змін до законів надати право залучати на держслужбу іноземців, включно аж до членства в уряді, або розширити перелік осіб, яким президент України може надавати українське громадянство, причому в прискореному режимі". Думається, що дана ідея вимагає широкого та всебічного громадського обговорення.

В умовах фактичної війни з Росією необхідно створити всі можливі законодавчі перешкоди для протиправних дій громадян України, одночасно мають паспорти інших країн. Зокрема, беручи до уваги численні випадки державної зради або саботажу службовців, терористичні, шпигунські або дестабілізаційні акції на користь інших країн, що вчиняються посадовими особами або звичайними жителями.

У той же час слід мати на увазі, що тисячі громадян України пройшли процедуру отримання подвійного громадянства (зокрема угорського, румунського, менш претензійної "карти поляка"), керуючись мотивом доступу до вільного пересування по Європі, отримання певних соціальних пільг, наприклад по частині освіти або працевлаштування. Мотиву політичної активності в межах іншої країни або заподіяння шкоди Україні у більшості з них немає, як і сумнівів щодо лояльності саме синьо-жовтого прапора. Виникли і нові обставини. Спокуса оформити громадянство - на цей раз Молдови - зростає у жителів прикордонних областей у зв'язку з впровадженням Європейським Союзом безвізового режиму для сусідів. Оскільки доступ до вільного пересування по Шенгенському простору отримають лише власники біометричних паспортів, то виникає й можливість фальсифікувати ці документи.

Тому політика щодо множинного громадянства, яку, нарешті, необхідно виробити Києву, повинна брати до уваги, насамперед, загрози державній безпеці, враховуючи при цьому кілька обставин. Зокрема, Українська держава повинна реагувати на зміст політики всебічної підтримки закордонних співвітчизників, яку проводять сусідні країни Центрально-Східної Європи.

В даний час в Україні не ведеться статистика щодо кількості осіб, які мають подвійне громадянство. Органи влади можуть звернутися з відповідним запитом в інші держави, проте в більшості випадків ці дані не надаються як мають персональний характер. Крім того, їх достовірність перевірити неможливо. Викликом для безпеки України є тенденція набуття її жителями громадянства суміжних держав, які служать "етнічними метрополіями", проводять активну політику підтримки закордонних співвітчизників, а також у напівофіційних заявах визначають своїм пріоритетом формування територіальних автономій у сусідніх країнах.

Додамо, що чисельністю біпатридів Росія маніпулює в дипломатичній боротьбі за частиною легітимації результатів референдумів в Криму і на Донбасі, а - латентно або потенційно - це вже можуть робити Будапешт і Бухарест. Сумнівна лояльність до України частини біпатридів є можливим джерелом дестабілізації і соціальної напруги, зокрема в прикордонних областях з Росією, Угорщиною та Румунією. В таких умовах абсурдним є доступ до державної, службової таємниці або виконання публічних функцій держави або місцевого самоврядування для носіїв подвійного громадянства. Саме тому Верховна Рада України насамперед повинна виробити більш ефективний механізм службової перевірки осіб, які претендують на державні посади, зокрема в правоохоронних, військових структурах, судових установах або можуть бути мобілізовані в армію.

Враховуючи неврегульованість інституту подвійного громадянства в Україні, при тому, що на території нашої держави діє Європейська конвенція про громадянство, в українському законодавстві слід, нарешті, дати визначення сутності поняття подвійного (множинного) громадянства і принципів ставлення до такого правовому феномену. Це необхідно зробити для їх однозначного розуміння суб'єктами застосування процедури підтвердження отримання громадянства іншої країни.

В умовах агресії Росії було б дуже доречно, щоб уряди України і сусідніх держав почали політичний діалог про ставлення до інституту множинного громадянства та ініціювали укладення міжнародних договорів з цими країнами, щоб врегулювати обов'язки громадян перед державою. Зміст цих договорів повинно відображати стан відносин і загрози, які можуть виникнути у відносинах з конкретною державою, і бути спрямованим на захист національних інтересів і, разом з тим, співвітчизників, що користуються соціальними правами за кордоном.

Підписання такого договору видається нереальним з Росією не тільки через стан військового конфлікту і відмінного від українського офіційного сприйняття подій на Півдні і Сході України Москвою, але і з точки зору, як не парадоксально, статусу тимчасово окупованій території. Перед законодавцями і високими посадовими особами виникає завдання виробити політику щодо громадянства Росії наших співвітчизників у Криму, які придбали його, чи не відмовившись від українського, і таким чином, є нашими співвітчизниками. Введення адміністративної або навіть кримінальної відповідальності для всіх кримчан було б невиправданим кроком, беручи до уваги примусовий характер набуття російського паспорта багатьма з них і стратегічну мету України, яка полягає у поверненні фактичного суверенітету щодо цих територій. Тим більше що з 1 січня 2016 кримінальна відповідальність за подвійний статус загрожує жителям тимчасово окупованій території з боку РФ.

Української влади, для зменшення кількості співвітчизників, що бажають отримати статус біпатрид, необхідно, насамперед, ставити мету підвищення життєвого рівня для громадян, а в короткостроковій перспективі - забезпечити їм можливість безвізового в'їзду в країни Європейського Союзу. Не менш важливе завдання - поетапне збільшення "статусного набору прав" закордонних українців, спрощення процедури набуття громадянства України зарубіжними співвітчизниками, регулювання форматів трудової міграції українців, пошук балансу між питаннями національної безпеки та забезпеченням прав етнічних меншин.

Досягнення під час недавнього візиту президента України до Братислави згоди центральноєвропейських лідерів на створення спільних структур у сфері безпеки означає також шанс почати, нарешті, діалог з сусідами про статус осіб, які користуються цивільними, а іноді і політичними правами двох країн. А очікуване внесення змін до Конституції України може мати продовженням внесення змін до законодавства, яке регулює питання громадянства і явно є недосконалим.